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　　國(guó)務(wù)院近日頒布的《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》(以下稱(chēng)《條例》)將于今年5月1日起實(shí)施，中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人就此接受記者采訪時(shí)說(shuō)，該《條例》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)政府的機(jī)構(gòu)和編制管理全面步入法制化。
　　
　　據(jù)介紹，這是新中國(guó)成立以來(lái)第一部規(guī)范地方機(jī)構(gòu)編制管理的行政法規(guī)，填補(bǔ)了地方機(jī)構(gòu)編制管理工作的法制空白。
　　
　　《條例》全文2700余字，共分6章，總計(jì)30條。"地方政府的機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，編制怎樣管理，如何監(jiān)督，違反規(guī)定如何問(wèn)責(zé)，都有了非常明確的規(guī)定。"有關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀《條例》時(shí)說(shuō)。
　　
　　諸多學(xué)者在充分肯定該《條例》的同時(shí)也指出，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制的法治化需要相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程，出臺(tái)《條例》只是邁出了第一步。
　　
　　新聞延伸
　　
　　五十多年來(lái)的立法空白，一朝彌補(bǔ)。
　　
　　中國(guó)政府首次出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的行政法規(guī)，規(guī)范地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理。"實(shí)屬中央為地方立規(guī)之舉"，"是為地方政府及其機(jī)構(gòu)套上了'緊箍咒'"，深諳此中形勢(shì)的人士掂出了這部法規(guī)的分量。
　　
　　法規(guī)公布的時(shí)間耐人尋味。在2007年全國(guó)人民代表大會(huì)開(kāi)幕的第二天(3月6日)，中國(guó)政府網(wǎng)全文公布了《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)和編制管理?xiàng)l例》(下稱(chēng)《條例》)，并自今年5月1日起正式施行。
　　
　　實(shí)際上，自上世紀(jì)80年代始，社會(huì)上就有制定"機(jī)構(gòu)編制法"的呼聲。進(jìn)入21世紀(jì)后，每年的"兩會(huì)"，都有關(guān)于機(jī)構(gòu)編制管理立法的議案或提案。
　　
　　2006年3月，全國(guó)人大代表厲志海、張秀娟等就建議制定"機(jī)構(gòu)編制法"，規(guī)范"國(guó)家機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)及事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)和編制"。參與聯(lián)署的全國(guó)人大代表達(dá)124人。
　　
　　終于，2007年"兩會(huì)"一開(kāi)幕，即公布該《條例》，以示對(duì)往年"兩會(huì)"上類(lèi)似呼聲的回應(yīng)，亦表明高層進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革的決心。
　　
　　填補(bǔ)五十多年立法空白
　　
　　制定《條例》"是十分必要的"，中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人的解讀意味深長(zhǎng)。
　　
　　國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授宋世明對(duì)"必要性"作了充分解釋?zhuān)?長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理無(wú)法可依。此次《條例》填補(bǔ)了五十多年來(lái)的立法空白，有利于推動(dòng)依法行政，實(shí)現(xiàn)地方政府機(jī)構(gòu)和編制的法定化、科學(xué)化。"
　　
　　相關(guān)資料顯示，1949年后，我國(guó)長(zhǎng)期施行"中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理"的機(jī)構(gòu)編制體制。中央層面設(shè)立中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)，由國(guó)務(wù)院總理任主任，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)全國(guó)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革以及機(jī)構(gòu)編制的日常管理，并負(fù)有監(jiān)督指導(dǎo)地方政府機(jī)構(gòu)編制管理的職責(zé)。
　　
　　在省及以下層級(jí)，相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)形式上多由地方政府"一把手"擔(dān)任。但除了少數(shù)省份，機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)多與政府人事部門(mén)合署辦公，獨(dú)立性不夠，往往被主要領(lǐng)導(dǎo)所左右。這為地方政府"亂設(shè)機(jī)構(gòu)"、"超編進(jìn)人"提供了可能性。
　　
　　由于地方政府機(jī)構(gòu)編制"無(wú)法可依"，我國(guó)基層政府超編嚴(yán)重，人浮于事，機(jī)構(gòu)重疊、推諉扯皮普遍存在。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，雖經(jīng)數(shù)次機(jī)構(gòu)改革，但辦事效率未見(jiàn)明顯改善，公眾的不滿依然強(qiáng)烈。
　　
　　2006年10月31日，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)對(duì)"兩會(huì)"代表關(guān)于制定"機(jī)構(gòu)編制法"的議案進(jìn)行審議后，"建議在總結(jié)行政法規(guī)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上立法"。此后，立法過(guò)程逐漸提速。今年2月14日，溫家寶總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院第169次常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過(guò)《條例(草案)》。
　　
　　3月6日，《條例》全文公布的當(dāng)天，中央編辦和國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人進(jìn)行解讀時(shí)稱(chēng)："該《條例》正面回應(yīng)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，有助于解決當(dāng)前地方政府機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、推諉扯皮，以及超編進(jìn)人等問(wèn)題。"
　　
　　治"推諉扯皮"有了新藥
　　
　　在民間，對(duì)"職責(zé)不清、推諉扯皮"解釋最為生動(dòng)的話語(yǔ)是："七八頂大蓋帽擋不住問(wèn)題食品的道。"
　　
　　網(wǎng)絡(luò)上流傳著這樣一篇趣聞，說(shuō)的是一個(gè)人一天的生活：
　　
　　一早起床用致癌牙膏刷牙，給兒子沖一瓶碘超標(biāo)的奶粉，自己喝杯過(guò)期的牛奶，吃幾個(gè)蘇丹紅雞蛋，夾點(diǎn)臭水池里面腌的榨菜……
　　
　　雖說(shuō)是趣聞，但閱讀者普遍表示"笑不出來(lái)"。一位食品從業(yè)人員告訴記者，其中反映的只是"食品質(zhì)量與安全問(wèn)題的冰山一角"。
　　
　　"10個(gè)消費(fèi)者中就有6至7人給中國(guó)食品安全投了'否決票'。"國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局近日發(fā)布的《2006年31個(gè)城市食品放心工程滿意度調(diào)查報(bào)告》顯示：大多數(shù)消費(fèi)者對(duì)食品市場(chǎng)安全狀況感到不放心。
　　
　　分析人士指出，社情民意已經(jīng)給中國(guó)食品安全監(jiān)管下達(dá)了"最后通牒"。
　　
　　食品安全問(wèn)題并不是沒(méi)有人管，從"田間"到"餐桌"、從養(yǎng)殖加工到市場(chǎng)流通的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有"重兵防守"：農(nóng)業(yè)、工商、衛(wèi)生、海關(guān)、質(zhì)檢、藥監(jiān)等近十個(gè)部門(mén)都對(duì)食品安全負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，可為什么鏈條還是一再斷裂？
　　
　　根源在于"部門(mén)職權(quán)交叉重復(fù)"，專(zhuān)家分析認(rèn)為。
　　
　　據(jù)了解，我國(guó)的食品安全監(jiān)管體制采取的是多機(jī)構(gòu)分段管理模式：農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管和一些食品的市場(chǎng)準(zhǔn)入，工商部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生許可和餐飲業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)管等工作。
　　
　　"監(jiān)管部門(mén)看似管理原則和分工都很明確，但現(xiàn)實(shí)中不同部門(mén)之間的監(jiān)管職責(zé)實(shí)際上并不明確，有費(fèi)可收、有利可圖的事情多家監(jiān)督、檢驗(yàn)，有責(zé)無(wú)利或責(zé)大于利的推諉扯皮。"業(yè)內(nèi)人士分析指出，這不僅增加了食品監(jiān)管執(zhí)法成本，也容易造成管理的真空地帶，給不合格的食品流入市場(chǎng)創(chuàng)造機(jī)會(huì)，而一旦發(fā)生食品安全質(zhì)量問(wèn)題追究行政責(zé)任時(shí)，法律沒(méi)有明確食品執(zhí)法的責(zé)任由誰(shuí)負(fù)責(zé)，更沒(méi)明確執(zhí)法的責(zé)任單位和責(zé)任人結(jié)果是都有權(quán)力，都無(wú)責(zé)任，使食品安全監(jiān)管責(zé)任追究流于形式。
　　
　　類(lèi)似的問(wèn)題還出現(xiàn)在水污染防治上。中國(guó)礦業(yè)大學(xué)資深水利專(zhuān)家邱雪楓介紹說(shuō)，目前管理水量的是水利部門(mén)和建設(shè)部門(mén)，環(huán)保部門(mén)和水利部門(mén)管理水質(zhì)，而管理城市給排水的是城建部門(mén)。這種人為割裂的水行政管理體制模糊了水資源管理的責(zé)任主體。
　　
　　"看起來(lái)有人治理污染，有人管理河道，有人負(fù)責(zé)城區(qū)的給排水，但對(duì)水環(huán)境卻沒(méi)有人承擔(dān)責(zé)任，不僅造成治水的低效，也加劇了水污染危機(jī)的進(jìn)一步惡化。"邱雪楓說(shuō)。
　　
　　對(duì)于解決政府機(jī)構(gòu)職能的"重復(fù)交叉"和職責(zé)不清的問(wèn)題，該《條例》第八條有"令人耳目一新"的表述：地方政府機(jī)構(gòu)"應(yīng)當(dāng)以職責(zé)的科學(xué)配置為基礎(chǔ)"實(shí)行"綜合設(shè)置"，"決策與執(zhí)行相協(xié)調(diào)"。與此相關(guān)，該《條例》第十條又規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)"職責(zé)相同或相近的，原則上由一個(gè)行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)"。
　　
　　接近決策中心的學(xué)者為記者解讀說(shuō)，所謂"綜合設(shè)置"，是針對(duì)目前地方政府機(jī)構(gòu)"過(guò)細(xì)、過(guò)碎、過(guò)雜"問(wèn)題。所謂"決策與執(zhí)行相協(xié)調(diào)"，指的是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則。在我國(guó)，應(yīng)該確保決策統(tǒng)一、執(zhí)行高效、監(jiān)督到位，不能"政出多門(mén)"，不能因部門(mén)利益問(wèn)題，造成"政策還未執(zhí)行，政府內(nèi)部先打起來(lái)"。
　　
　　超編進(jìn)人被"釜底抽薪"
　　
　　對(duì)于"超編進(jìn)人"問(wèn)題，該條例采取了"釜底抽薪"之舉。
　　
　　超編問(wèn)題為何薪火熊熊？南京大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士董海軍對(duì)湖南省長(zhǎng)沙市寧鄉(xiāng)縣東湖塘鎮(zhèn)的調(diào)查道出了其中深淺。
　　
　　該鎮(zhèn)財(cái)政所李某原來(lái)負(fù)責(zé)兩項(xiàng)工作，后來(lái)，她一個(gè)人的工作分給了兩個(gè)人來(lái)干。是不是她工作量很重，忙不過(guò)來(lái)呢？李某的回答令人震驚："我平均一天的有效工作時(shí)間僅為6分鐘。"
　　
　　"鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)并不是因?yàn)樾枰M(jìn)人，是因?yàn)橛腥吮仨氝M(jìn)來(lái)而進(jìn)人。這直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員嚴(yán)重超編，人浮于事。"董海軍分析說(shuō)。
　　
　　不久前，山東省齊河縣警方偵破一起案件，有33人通過(guò)假冒的縣委書(shū)記簽名，進(jìn)入該縣各個(gè)黨政機(jī)關(guān)。經(jīng)查證，只有小學(xué)文化的無(wú)業(yè)游民時(shí)國(guó)祺，雇用他人仿冒縣委書(shū)記的簽名，不僅把自己和妻子"安排"進(jìn)了縣審計(jì)局和勞動(dòng)局，還收取他人錢(qián)財(cái)將多人安排至黨政機(jī)關(guān)。
　　
　　齊河縣一位科級(jí)干部、某局局長(zhǎng)介紹，按照"正常用人程序"，有領(lǐng)導(dǎo)人簽字的申請(qǐng)條子，應(yīng)該是轉(zhuǎn)到人事局局長(zhǎng)處，由局長(zhǎng)簽字，交由編制科辦理相關(guān)編制問(wèn)題，并由勞動(dòng)保障處辦理醫(yī)療保險(xiǎn)等手續(xù)，接下來(lái)要到財(cái)政局掛號(hào)，辦理銀行賬戶。
　　
　　"有領(lǐng)導(dǎo)人的簽名，又有印章，人事局工作人員當(dāng)然以為是真的，就按正常程序辦了。"一位工作人員坦然地說(shuō)。
　　
　　"這些年國(guó)家對(duì)政府機(jī)關(guān)人數(shù)控制得很?chē)?yán)，縣一級(jí)編制也是由省人事部門(mén)調(diào)控，新增的編制非常少。"一位在人事局編制科工作的人士透露，一般進(jìn)人都要通過(guò)考試，不過(guò)基層并不是那么嚴(yán)格，有的不通過(guò)考試，有縣編制委員會(huì)主任簽字，也可以進(jìn)入政府機(jī)關(guān)。而縣編委主任通常由縣長(zhǎng)兼任。
　　
　　知情者分析說(shuō)，既然有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)一"字"九鼎，連"贗品"都可以一路暢通，人事、編制部門(mén)的相關(guān)程序都成了擺設(shè)，那么我們可以合理猜測(cè)：現(xiàn)在各部門(mén)在職人數(shù)是否超編？超編背后是否暗藏腐??？
　　"甘肅省甘谷縣原縣長(zhǎng)楊永暉10天完成115人群體大挪移"事件，把超編背后的腐敗問(wèn)題暴露無(wú)遺。楊永暉在離任前10天之內(nèi)，使縣里一批領(lǐng)導(dǎo)干部和退休干部的親屬吃上了"財(cái)政飯"，一批教師和醫(yī)務(wù)人員圓了進(jìn)城工作夢(mèng)。目前，楊永暉受到黨內(nèi)警告，停職檢查；調(diào)動(dòng)的人員已全部清退和回到原單位。
　　
　　一位不愿透露姓名的"老機(jī)關(guān)"告訴記者，近些年，增加編制、超編進(jìn)人、超職數(shù)配備干部、虛報(bào)冒領(lǐng)"空餉"等編制管理方面的問(wèn)題都是典型的人事腐敗現(xiàn)象，同時(shí)也是有些機(jī)關(guān)人浮于事、效率不高、裙帶關(guān)系、近親繁殖的主要源頭。某些領(lǐng)導(dǎo)干部子女親友"近水樓臺(tái)先得月"，他們進(jìn)機(jī)關(guān)最好辦。有的地方就直接"約法三章"，當(dāng)?shù)侥囊患?jí)干部或積累多少年"鄉(xiāng)齡"，就可以享受一個(gè)到兩個(gè)家屬或子女進(jìn)機(jī)關(guān)的編制，也有的地方規(guī)定與招商引資實(shí)績(jī)掛鉤。人事權(quán)被某些干部公開(kāi)當(dāng)作一種調(diào)用自如的"私人工具"，"領(lǐng)導(dǎo)一調(diào)動(dòng)，位子大奉送"，突擊用權(quán)，償還所謂的"人情"，有的甚至演變成權(quán)錢(qián)交易，滋生腐敗。
　　
　　對(duì)此，《條例》第六條規(guī)定："依照國(guó)家規(guī)定的程序設(shè)置的機(jī)構(gòu)和核定的編制，是錄用、聘用、調(diào)配工作人員、配備領(lǐng)導(dǎo)成員和核撥經(jīng)費(fèi)的依據(jù)"。分析人士指出，這實(shí)際上堵住了地方"濫設(shè)機(jī)構(gòu)"、"超編進(jìn)人"的制度漏洞。
　　
　　按照該《條例》，對(duì)地方政府所屬機(jī)構(gòu)而言，經(jīng)依法核定的編制數(shù)就應(yīng)等于該機(jī)構(gòu)的職位數(shù)，也應(yīng)等于該機(jī)構(gòu)的公務(wù)員數(shù)。如果沒(méi)有空余編制，就不能隨便進(jìn)人。即使進(jìn)了人，依照《條例》，財(cái)政部門(mén)也有權(quán)拒絕核撥經(jīng)費(fèi)。對(duì)超編進(jìn)人等違反規(guī)定的行為，《條例》也設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任及處罰措施。
　　
　　機(jī)構(gòu)編制法治化路漫漫
　　
　　《條例》施行后，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理方面，地方政府的隨意性和"人治"色彩有望受到抑制，同時(shí)對(duì)機(jī)構(gòu)編制違法行為的監(jiān)督和處罰將更為嚴(yán)明。時(shí)政觀察家作出了這樣的評(píng)價(jià)。
　　
　　諸多學(xué)者在充分肯定該《條例》的同時(shí)也指出，我國(guó)機(jī)構(gòu)編制的法治化需要相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程，此次《條例》的出臺(tái)只是邁出了第一步。
　　
　　對(duì)該《條例》的內(nèi)容，也有專(zhuān)家認(rèn)為，最主要的缺憾就是未能把"編制實(shí)名制"納入。所謂"編制實(shí)名制"，就是把地方政府的所有機(jī)構(gòu)和編制全部上網(wǎng)，一個(gè)編制對(duì)應(yīng)一個(gè)職位，一個(gè)職位對(duì)應(yīng)一個(gè)人，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)把具體的職位、姓名公開(kāi)化，以此實(shí)行全社會(huì)的監(jiān)督。
　　
　　其次，該《條例》只是規(guī)范地方政府的行政機(jī)構(gòu)和編制，而對(duì)地方事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理等具體辦法，則授權(quán)給省級(jí)政府決定。中央編辦和國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人稱(chēng)，這主要是考慮到各地事業(yè)單位千差萬(wàn)別，不宜實(shí)行統(tǒng)一的管理模式。該《條例》只是規(guī)定，"事業(yè)編制的全國(guó)性標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)會(huì)同財(cái)政部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)制定"。
　　
　　有接近決策機(jī)構(gòu)的學(xué)者指出，地方政府的行政編制占地方黨政機(jī)構(gòu)總編制的70%以上，《條例》抓住了地方政府編制管理的主體，對(duì)地方事業(yè)單位和黨群機(jī)構(gòu)的編制管理有借鑒意義。
　　
　　也有學(xué)者擔(dān)心，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，如果地方事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制不能法定化，可能影響地方政府改革的進(jìn)程。
　　
　　更有專(zhuān)家指出，《條例》雖強(qiáng)化了各級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)的監(jiān)管協(xié)調(diào)權(quán)力，加強(qiáng)了其對(duì)機(jī)構(gòu)編制違法的監(jiān)督檢查職能，但由于地方機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)不夠獨(dú)立，容易受地方領(lǐng)導(dǎo)人的影響，就會(huì)限制其權(quán)力和職能的發(fā)揮。
　　
　　因此，《條例》的執(zhí)行，亟需強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)的獨(dú)立性，否則執(zhí)行效果就可能大打折扣。北京大學(xué)教授謝慶奎說(shuō)。
　　
　　據(jù)記者了解，目前中編辦正在會(huì)同監(jiān)察部研究起草"機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為行政處分暫行規(guī)定"，該規(guī)定有望為機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)提供更有力的執(zhí)法依據(jù)和監(jiān)督檢查的權(quán)威。中編辦負(fù)責(zé)人指出，"要對(duì)以往制定的有關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，該改的改，該廢的廢"，并要求各地相應(yīng)做好"地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件與《條例》相銜接的工作"。
　　
　　編后
　　
　　地方機(jī)構(gòu)編制管理工作是國(guó)家機(jī)構(gòu)編制管理工作的重要組成部分，是黨和國(guó)家配置執(zhí)政資源的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。地方機(jī)構(gòu)編制管理的法制化建設(shè)，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)目標(biāo)的重要組成部分。從這個(gè)層面上看，《條例》的出臺(tái)具有里程碑意義。但也有學(xué)者認(rèn)為，要徹底實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)編制法治化，還應(yīng)該不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，觀察其執(zhí)行的得失，在國(guó)務(wù)院和地方政府兩個(gè)機(jī)構(gòu)編制管理?xiàng)l例的基礎(chǔ)上，盡快研究制訂全國(guó)統(tǒng)一的《機(jī)構(gòu)編制法》。
　
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