2005年財(cái)政預(yù)算草案?jìng)鬟f出政策轉(zhuǎn)型諸多信息
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時(shí)間：2005-02-15 09:11:00
2005年全國(guó)人大、政協(xié)“兩會(huì)”將在一個(gè)月后召開(kāi)。記者日前獲悉，將在今年提交全國(guó)人代會(huì)審議的2005年度預(yù)算草案，已由財(cái)政部基本編制完成。預(yù)算草案經(jīng)全國(guó)人大審議批準(zhǔn)后，國(guó)家納入預(yù)算的所有財(cái)政收支活動(dòng)，都必須依據(jù)預(yù)算來(lái)進(jìn)行。
這份預(yù)算草案中一個(gè)重要內(nèi)容，是對(duì)今年預(yù)算赤字的安排。所謂財(cái)政預(yù)算，是一個(gè)國(guó)家關(guān)于收入和支出的總體計(jì)劃安排。財(cái)政預(yù)算主要包括兩項(xiàng)內(nèi)容：一為收入，一為支出。如果支出大于收入，中央政府就要發(fā)債，便會(huì)出現(xiàn)赤字。對(duì)預(yù)算赤字的安排，往往能決定一國(guó)財(cái)政政策的取向是緊縮、中性還是擴(kuò)張。
大體而言，預(yù)算無(wú)赤字屬于中性財(cái)政政策：收大于支，出現(xiàn)盈余屬于緊縮性財(cái)政政策；支大于收，產(chǎn)生赤字，即為擴(kuò)張性財(cái)政政策。預(yù)算赤字的多少，標(biāo)志著財(cái)政政策擴(kuò)張的程度。
2004年12月3日召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定，今后財(cái)政政策將從積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，這意味著實(shí)施多年的擴(kuò)張性財(cái)政政策發(fā)生變化。因此，在這個(gè)轉(zhuǎn)型期形成的預(yù)算草案，其關(guān)于預(yù)算赤字的安排格外引人關(guān)注。
傳遞調(diào)控導(dǎo)向信號(hào)
在這份預(yù)算草案中，確定2005年中央財(cái)政預(yù)算赤字為3000億元。比之2004年的預(yù)算赤字3198億元，縮減了198億元。
有專(zhuān)家分析指，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議既已提出財(cái)政政策從積極向穩(wěn)健轉(zhuǎn)型，就應(yīng)該大幅度縮減財(cái)政赤字。但從198億元這個(gè)數(shù)字看，2005年赤字絕對(duì)規(guī)模的削減微乎其微，甚至可以說(shuō)只是象征性減少。
對(duì)此，財(cái)政部官員解釋說(shuō)，實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策，絕不等于財(cái)政政策在加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控中不作為或無(wú)所作為。相反，財(cái)政政策要在消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不健康和不穩(wěn)定因素、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、鞏固經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期健康發(fā)展等方面，發(fā)揮更重要更積極的作用。
基于此，財(cái)政赤字的規(guī)模就不能縮減太多，否則財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)就難以達(dá)到必需的力度。
可以佐證這種觀點(diǎn)的是，在去年年底舉行的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部提出2005年的赤字政策，是“控制赤字”，并沒(méi)有因?yàn)樨?cái)政政策轉(zhuǎn)型，就提出“消減赤字”的說(shuō)法。
顯然，此次預(yù)算草案中確定的2005年的赤字微縮政策，其內(nèi)涵就是適當(dāng)減少中央財(cái)政赤字，但又不明顯縮小。其松緊適度，重在傳遞調(diào)控導(dǎo)向信號(hào)，既防止通貨膨脹苗頭繼續(xù)擴(kuò)大，又防止通貨緊縮趨勢(shì)的重新出現(xiàn)。
提高預(yù)算編制準(zhǔn)確性
這份預(yù)算草案中，另有一個(gè)重要數(shù)據(jù)是預(yù)算收入增長(zhǎng)；確定2005年全國(guó)財(cái)政收入28828億元，增加2858億元，增長(zhǎng)11％。這個(gè)數(shù)字比2004年的同一數(shù)據(jù)提高了近三個(gè)百分點(diǎn)，為近五年來(lái)最高。
具體而言，從2000年至2004年的五年，財(cái)政部編制的歷年預(yù)算草案中，全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)分別為8.4％、10.3％、10％、8.4％和8.7％，而實(shí)際增長(zhǎng)分別為17.6％、22.2％、15.4％、14.7％和25.7％（不包括關(guān)稅和農(nóng)業(yè)稅收入）。兩相比較，在過(guò)去五年，預(yù)算增長(zhǎng)與實(shí)際結(jié)果之間的誤差平均超過(guò)100％，導(dǎo)致超收收入數(shù)額過(guò)大。
所謂“超收收入”，是指預(yù)算執(zhí)行結(jié)果超過(guò)預(yù)算安排的財(cái)政收入。而超收收入的多少，直接反映出預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。超收收入越多，說(shuō)明預(yù)算編制越不準(zhǔn)確。
具體到2004年，全國(guó)稅收收入完成25718億元（不包括關(guān)稅和農(nóng)業(yè)稅收），比上年增長(zhǎng)25.7％，增收5256億元；加上非稅收入等其他財(cái)政收入，財(cái)政部預(yù)計(jì)，2004年全國(guó)財(cái)政收入將超過(guò)26000億元，超收收入將超過(guò)3000億元。
超收收入過(guò)多會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題。因?yàn)轭A(yù)算收入不準(zhǔn)確，到年底出現(xiàn)超收時(shí)，相關(guān)政府部門(mén)便會(huì)頻繁追加支出預(yù)算，年底突擊花錢(qián)的現(xiàn)象由此產(chǎn)生，從而降低了財(cái)政資金的使用效益。另外，超收過(guò)多，說(shuō)明當(dāng)初確定的赤字規(guī)模過(guò)大，脫離實(shí)際需要。近幾年，中央財(cái)政一方面通過(guò)發(fā)債獲得資金，另一方面又在央行國(guó)庫(kù)沉淀巨額財(cái)政資金。如2004年1至11月，中央政府在國(guó)庫(kù)的存款，有九個(gè)月超過(guò)當(dāng)年預(yù)算赤字3198億元，最低的1月也達(dá)到2569億元的規(guī)模。
按《預(yù)算法》的規(guī)定，對(duì)超收收入的使用，全國(guó)人大可提出要求，但不具有強(qiáng)制性。超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告全國(guó)人大，不需要事先報(bào)批。這就導(dǎo)致這部分財(cái)政資金的使用脫離了人大的有效監(jiān)督，造成財(cái)政資金的使用效率低下。
預(yù)算收入不準(zhǔn)確，還使得決策者對(duì)財(cái)政政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生錯(cuò)誤判斷，對(duì)確定未來(lái)政策走勢(shì)造成干擾。如2004年，名義上實(shí)行積極財(cái)政政策，但實(shí)際上當(dāng)年財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)，政府在國(guó)庫(kù)保持巨額存款，實(shí)際上對(duì)經(jīng)濟(jì)直接產(chǎn)生了緊縮效應(yīng)，削弱了宏觀調(diào)控的效果。
鑒于此，全國(guó)人大常委會(huì)多次要求財(cái)政部提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，以減少超收收入?！敦?cái)經(jīng)》獲知，此意見(jiàn)在此次預(yù)算草案制定中已被采納。考慮到2005年增收基數(shù)大、增收因素弱化、減收因素增加等狀況，財(cái)政部將2005年預(yù)算收入增長(zhǎng)定為11%，比2004年提高近三個(gè)百分點(diǎn)。
專(zhuān)家認(rèn)為，這樣做的目的是縮小預(yù)算與執(zhí)行結(jié)果之間的差額，從而為制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策，包括財(cái)政政策轉(zhuǎn)型提供準(zhǔn)確的依據(jù)。盡管如此，2005年11％的預(yù)算收入增長(zhǎng)，和2004年25.7％的稅收收入增長(zhǎng)相比（約占財(cái)政收入94％），增幅落差仍然顯得過(guò)于懸殊。
長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債調(diào)整的背后
財(cái)政政策從積極向穩(wěn)健轉(zhuǎn)型，意味著對(duì)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債也需要做出削減。因?yàn)殚L(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債是為了拉動(dòng)投資增長(zhǎng)。發(fā)行國(guó)債以獲得項(xiàng)目建設(shè)資金，是近幾年積極財(cái)政政策最顯著的特征。
去年年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議宣布財(cái)政政策轉(zhuǎn)型，但與之相伴相隨的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債并未隨之退出。2005年度預(yù)算草案中，中央財(cái)政將安排國(guó)債項(xiàng)目資金800億元，比2004年減少300億元。可是財(cái)政部預(yù)計(jì)，2004年將結(jié)轉(zhuǎn)500億元國(guó)債項(xiàng)目資金。兩者相加，盡管2005年長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債數(shù)量作了調(diào)減，實(shí)際可安排使用的資金規(guī)模仍將達(dá)到1300億元。
此外，中央財(cái)政還將增加預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)投資100億元，總額將達(dá)到454億元。預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)投資，是國(guó)家預(yù)算安排的用于固定資產(chǎn)投資的資金。中央預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)投資分兩部分：一部分用于中央本級(jí)項(xiàng)目投資支出，另一部分用于專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助地方項(xiàng)目投資支出。
2005年，中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金及長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金，合計(jì)達(dá)到1754億元，相比于2004年，實(shí)際可用于投資的財(cái)政資金數(shù)額并未減少，反而有所增加。2004年發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債1100億元，安排中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金354億元，2003年結(jié)轉(zhuǎn)300多億元，實(shí)際支出合計(jì)約1254億元。
按照官方的解釋?zhuān)L(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債仍然保持一定的規(guī)模，是為了保持宏觀調(diào)控的力度。但記者接觸的一些專(zhuān)家認(rèn)為，這也和一些地區(qū)、部門(mén)、行業(yè)維護(hù)既得利益的考慮相關(guān)。
例如，2004年，在確定財(cái)政政策提法時(shí)，國(guó)家發(fā)改委提出“具有積極性質(zhì)”的財(cái)政政策，而財(cái)政部則提出“中性”財(cái)政政策。雙方在這個(gè)問(wèn)題上的分歧焦點(diǎn)，實(shí)際集中在是否發(fā)行和發(fā)行多少長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債上。
按照部委之間的職責(zé)分工，長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債的安排使用，是由財(cái)政部整體“切塊”給發(fā)改委，再由發(fā)改委進(jìn)行二次分配的。因此，對(duì)于發(fā)改委來(lái)說(shuō)，實(shí)行積極財(cái)政政策，意味著其可以繼續(xù)掌握長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金的分配權(quán)，故其對(duì)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債情有獨(dú)鐘。
而對(duì)財(cái)政部而言，以發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債為主要特征的積極財(cái)政政策，與財(cái)政部推行的公共財(cái)政體制方向相背離。在有關(guān)專(zhuān)家看來(lái)，近年來(lái)國(guó)債建設(shè)資金游離于公共財(cái)政體系之外，許多國(guó)債項(xiàng)目資金未編進(jìn)部門(mén)預(yù)算，也不能細(xì)化到項(xiàng)目；資金使用存在二次分配權(quán)，常常脫離人大、財(cái)政及審計(jì)監(jiān)督，資金的支付大多也脫離國(guó)庫(kù)集中支付體系，使得國(guó)債項(xiàng)目資金的使用效率極為低下。因而要建立公共財(cái)政體制，客觀上要求積極財(cái)政政策必須進(jìn)行轉(zhuǎn)型。
顯然，“具有積極性質(zhì)”的財(cái)政政策與財(cái)政部的公共財(cái)政改革方向相去甚遠(yuǎn)。由于發(fā)改委不能接受“中性財(cái)政政策”這一表述，雙方爭(zhēng)執(zhí)不下；博弈的結(jié)果是互相妥協(xié)，最終，政策制定者采用了“穩(wěn)健的財(cái)政政策”這一取向模糊的說(shuō)法。
但對(duì)于國(guó)債項(xiàng)目資金的使用，財(cái)政部提出不再局限于項(xiàng)目投資，要改變投向，讓其承擔(dān)一部分改革成本。在2004年末的財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部提出，2005年的國(guó)債項(xiàng)目資金，將遵循調(diào)整結(jié)構(gòu)、區(qū)別對(duì)待的原則，向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)傾斜：一是加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和重大水利項(xiàng)目建設(shè)，支持糧食生產(chǎn)，改善農(nóng)村生活條件；二是加大對(duì)基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生體系、公檢法設(shè)施、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面的投入；三是支持西部開(kāi)發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地調(diào)整改造和中部地區(qū)崛起，支持老、少、邊、窮地區(qū)加快發(fā)展；四是加強(qiáng)邊境國(guó)防安全、能源安全、反恐安全的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；五是需要國(guó)債資金支持青藏鐵路、南水北調(diào)、治淮工程等在建重大項(xiàng)目。
由此，在2005年開(kāi)始實(shí)施的穩(wěn)健財(cái)政政策，其 “穩(wěn)健”二字作為一種并不精確的表述，在實(shí)際操作中存在很大的騰挪空間。（《財(cái)經(jīng)》雜志）
這份預(yù)算草案中一個(gè)重要內(nèi)容，是對(duì)今年預(yù)算赤字的安排。所謂財(cái)政預(yù)算，是一個(gè)國(guó)家關(guān)于收入和支出的總體計(jì)劃安排。財(cái)政預(yù)算主要包括兩項(xiàng)內(nèi)容：一為收入，一為支出。如果支出大于收入，中央政府就要發(fā)債，便會(huì)出現(xiàn)赤字。對(duì)預(yù)算赤字的安排，往往能決定一國(guó)財(cái)政政策的取向是緊縮、中性還是擴(kuò)張。
大體而言，預(yù)算無(wú)赤字屬于中性財(cái)政政策：收大于支，出現(xiàn)盈余屬于緊縮性財(cái)政政策；支大于收，產(chǎn)生赤字，即為擴(kuò)張性財(cái)政政策。預(yù)算赤字的多少，標(biāo)志著財(cái)政政策擴(kuò)張的程度。
2004年12月3日召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定，今后財(cái)政政策將從積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，這意味著實(shí)施多年的擴(kuò)張性財(cái)政政策發(fā)生變化。因此，在這個(gè)轉(zhuǎn)型期形成的預(yù)算草案，其關(guān)于預(yù)算赤字的安排格外引人關(guān)注。
傳遞調(diào)控導(dǎo)向信號(hào)
在這份預(yù)算草案中，確定2005年中央財(cái)政預(yù)算赤字為3000億元。比之2004年的預(yù)算赤字3198億元，縮減了198億元。
有專(zhuān)家分析指，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議既已提出財(cái)政政策從積極向穩(wěn)健轉(zhuǎn)型，就應(yīng)該大幅度縮減財(cái)政赤字。但從198億元這個(gè)數(shù)字看，2005年赤字絕對(duì)規(guī)模的削減微乎其微，甚至可以說(shuō)只是象征性減少。
對(duì)此，財(cái)政部官員解釋說(shuō)，實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策，絕不等于財(cái)政政策在加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控中不作為或無(wú)所作為。相反，財(cái)政政策要在消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不健康和不穩(wěn)定因素、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、鞏固經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期健康發(fā)展等方面，發(fā)揮更重要更積極的作用。
基于此，財(cái)政赤字的規(guī)模就不能縮減太多，否則財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)就難以達(dá)到必需的力度。
可以佐證這種觀點(diǎn)的是，在去年年底舉行的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部提出2005年的赤字政策，是“控制赤字”，并沒(méi)有因?yàn)樨?cái)政政策轉(zhuǎn)型，就提出“消減赤字”的說(shuō)法。
顯然，此次預(yù)算草案中確定的2005年的赤字微縮政策，其內(nèi)涵就是適當(dāng)減少中央財(cái)政赤字，但又不明顯縮小。其松緊適度，重在傳遞調(diào)控導(dǎo)向信號(hào)，既防止通貨膨脹苗頭繼續(xù)擴(kuò)大，又防止通貨緊縮趨勢(shì)的重新出現(xiàn)。
提高預(yù)算編制準(zhǔn)確性
這份預(yù)算草案中，另有一個(gè)重要數(shù)據(jù)是預(yù)算收入增長(zhǎng)；確定2005年全國(guó)財(cái)政收入28828億元，增加2858億元，增長(zhǎng)11％。這個(gè)數(shù)字比2004年的同一數(shù)據(jù)提高了近三個(gè)百分點(diǎn)，為近五年來(lái)最高。
具體而言，從2000年至2004年的五年，財(cái)政部編制的歷年預(yù)算草案中，全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)分別為8.4％、10.3％、10％、8.4％和8.7％，而實(shí)際增長(zhǎng)分別為17.6％、22.2％、15.4％、14.7％和25.7％（不包括關(guān)稅和農(nóng)業(yè)稅收入）。兩相比較，在過(guò)去五年，預(yù)算增長(zhǎng)與實(shí)際結(jié)果之間的誤差平均超過(guò)100％，導(dǎo)致超收收入數(shù)額過(guò)大。
所謂“超收收入”，是指預(yù)算執(zhí)行結(jié)果超過(guò)預(yù)算安排的財(cái)政收入。而超收收入的多少，直接反映出預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。超收收入越多，說(shuō)明預(yù)算編制越不準(zhǔn)確。
具體到2004年，全國(guó)稅收收入完成25718億元（不包括關(guān)稅和農(nóng)業(yè)稅收），比上年增長(zhǎng)25.7％，增收5256億元；加上非稅收入等其他財(cái)政收入，財(cái)政部預(yù)計(jì)，2004年全國(guó)財(cái)政收入將超過(guò)26000億元，超收收入將超過(guò)3000億元。
超收收入過(guò)多會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題。因?yàn)轭A(yù)算收入不準(zhǔn)確，到年底出現(xiàn)超收時(shí)，相關(guān)政府部門(mén)便會(huì)頻繁追加支出預(yù)算，年底突擊花錢(qián)的現(xiàn)象由此產(chǎn)生，從而降低了財(cái)政資金的使用效益。另外，超收過(guò)多，說(shuō)明當(dāng)初確定的赤字規(guī)模過(guò)大，脫離實(shí)際需要。近幾年，中央財(cái)政一方面通過(guò)發(fā)債獲得資金，另一方面又在央行國(guó)庫(kù)沉淀巨額財(cái)政資金。如2004年1至11月，中央政府在國(guó)庫(kù)的存款，有九個(gè)月超過(guò)當(dāng)年預(yù)算赤字3198億元，最低的1月也達(dá)到2569億元的規(guī)模。
按《預(yù)算法》的規(guī)定，對(duì)超收收入的使用，全國(guó)人大可提出要求，但不具有強(qiáng)制性。超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告全國(guó)人大，不需要事先報(bào)批。這就導(dǎo)致這部分財(cái)政資金的使用脫離了人大的有效監(jiān)督，造成財(cái)政資金的使用效率低下。
預(yù)算收入不準(zhǔn)確，還使得決策者對(duì)財(cái)政政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生錯(cuò)誤判斷，對(duì)確定未來(lái)政策走勢(shì)造成干擾。如2004年，名義上實(shí)行積極財(cái)政政策，但實(shí)際上當(dāng)年財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)，政府在國(guó)庫(kù)保持巨額存款，實(shí)際上對(duì)經(jīng)濟(jì)直接產(chǎn)生了緊縮效應(yīng)，削弱了宏觀調(diào)控的效果。
鑒于此，全國(guó)人大常委會(huì)多次要求財(cái)政部提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，以減少超收收入?！敦?cái)經(jīng)》獲知，此意見(jiàn)在此次預(yù)算草案制定中已被采納。考慮到2005年增收基數(shù)大、增收因素弱化、減收因素增加等狀況，財(cái)政部將2005年預(yù)算收入增長(zhǎng)定為11%，比2004年提高近三個(gè)百分點(diǎn)。
專(zhuān)家認(rèn)為，這樣做的目的是縮小預(yù)算與執(zhí)行結(jié)果之間的差額，從而為制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策，包括財(cái)政政策轉(zhuǎn)型提供準(zhǔn)確的依據(jù)。盡管如此，2005年11％的預(yù)算收入增長(zhǎng)，和2004年25.7％的稅收收入增長(zhǎng)相比（約占財(cái)政收入94％），增幅落差仍然顯得過(guò)于懸殊。
長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債調(diào)整的背后
財(cái)政政策從積極向穩(wěn)健轉(zhuǎn)型，意味著對(duì)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債也需要做出削減。因?yàn)殚L(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債是為了拉動(dòng)投資增長(zhǎng)。發(fā)行國(guó)債以獲得項(xiàng)目建設(shè)資金，是近幾年積極財(cái)政政策最顯著的特征。
去年年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議宣布財(cái)政政策轉(zhuǎn)型，但與之相伴相隨的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債并未隨之退出。2005年度預(yù)算草案中，中央財(cái)政將安排國(guó)債項(xiàng)目資金800億元，比2004年減少300億元。可是財(cái)政部預(yù)計(jì)，2004年將結(jié)轉(zhuǎn)500億元國(guó)債項(xiàng)目資金。兩者相加，盡管2005年長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債數(shù)量作了調(diào)減，實(shí)際可安排使用的資金規(guī)模仍將達(dá)到1300億元。
此外，中央財(cái)政還將增加預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)投資100億元，總額將達(dá)到454億元。預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)投資，是國(guó)家預(yù)算安排的用于固定資產(chǎn)投資的資金。中央預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)投資分兩部分：一部分用于中央本級(jí)項(xiàng)目投資支出，另一部分用于專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助地方項(xiàng)目投資支出。
2005年，中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金及長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金，合計(jì)達(dá)到1754億元，相比于2004年，實(shí)際可用于投資的財(cái)政資金數(shù)額并未減少，反而有所增加。2004年發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債1100億元，安排中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金354億元，2003年結(jié)轉(zhuǎn)300多億元，實(shí)際支出合計(jì)約1254億元。
按照官方的解釋?zhuān)L(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債仍然保持一定的規(guī)模，是為了保持宏觀調(diào)控的力度。但記者接觸的一些專(zhuān)家認(rèn)為，這也和一些地區(qū)、部門(mén)、行業(yè)維護(hù)既得利益的考慮相關(guān)。
例如，2004年，在確定財(cái)政政策提法時(shí)，國(guó)家發(fā)改委提出“具有積極性質(zhì)”的財(cái)政政策，而財(cái)政部則提出“中性”財(cái)政政策。雙方在這個(gè)問(wèn)題上的分歧焦點(diǎn)，實(shí)際集中在是否發(fā)行和發(fā)行多少長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債上。
按照部委之間的職責(zé)分工，長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債的安排使用，是由財(cái)政部整體“切塊”給發(fā)改委，再由發(fā)改委進(jìn)行二次分配的。因此，對(duì)于發(fā)改委來(lái)說(shuō)，實(shí)行積極財(cái)政政策，意味著其可以繼續(xù)掌握長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金的分配權(quán)，故其對(duì)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債情有獨(dú)鐘。
而對(duì)財(cái)政部而言，以發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債為主要特征的積極財(cái)政政策，與財(cái)政部推行的公共財(cái)政體制方向相背離。在有關(guān)專(zhuān)家看來(lái)，近年來(lái)國(guó)債建設(shè)資金游離于公共財(cái)政體系之外，許多國(guó)債項(xiàng)目資金未編進(jìn)部門(mén)預(yù)算，也不能細(xì)化到項(xiàng)目；資金使用存在二次分配權(quán)，常常脫離人大、財(cái)政及審計(jì)監(jiān)督，資金的支付大多也脫離國(guó)庫(kù)集中支付體系，使得國(guó)債項(xiàng)目資金的使用效率極為低下。因而要建立公共財(cái)政體制，客觀上要求積極財(cái)政政策必須進(jìn)行轉(zhuǎn)型。
顯然，“具有積極性質(zhì)”的財(cái)政政策與財(cái)政部的公共財(cái)政改革方向相去甚遠(yuǎn)。由于發(fā)改委不能接受“中性財(cái)政政策”這一表述，雙方爭(zhēng)執(zhí)不下；博弈的結(jié)果是互相妥協(xié)，最終，政策制定者采用了“穩(wěn)健的財(cái)政政策”這一取向模糊的說(shuō)法。
但對(duì)于國(guó)債項(xiàng)目資金的使用，財(cái)政部提出不再局限于項(xiàng)目投資，要改變投向，讓其承擔(dān)一部分改革成本。在2004年末的財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部提出，2005年的國(guó)債項(xiàng)目資金，將遵循調(diào)整結(jié)構(gòu)、區(qū)別對(duì)待的原則，向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)傾斜：一是加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和重大水利項(xiàng)目建設(shè)，支持糧食生產(chǎn)，改善農(nóng)村生活條件；二是加大對(duì)基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生體系、公檢法設(shè)施、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面的投入；三是支持西部開(kāi)發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地調(diào)整改造和中部地區(qū)崛起，支持老、少、邊、窮地區(qū)加快發(fā)展；四是加強(qiáng)邊境國(guó)防安全、能源安全、反恐安全的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；五是需要國(guó)債資金支持青藏鐵路、南水北調(diào)、治淮工程等在建重大項(xiàng)目。
由此，在2005年開(kāi)始實(shí)施的穩(wěn)健財(cái)政政策，其 “穩(wěn)健”二字作為一種并不精確的表述，在實(shí)際操作中存在很大的騰挪空間。（《財(cái)經(jīng)》雜志）
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