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　　三、財(cái)政體制和政策：對(duì)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)和擴(kuò)大就業(yè)不利

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)上的財(cái)政政策，是指在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，收縮開(kāi)支，增加稅收；而在經(jīng)濟(jì)過(guò)冷時(shí)，擴(kuò)張開(kāi)支，減少稅收。從供給經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，財(cái)政政策對(duì)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)和擴(kuò)大就業(yè)有顯著的功能。中國(guó)財(cái)政部門(mén)乏于熟練地操作過(guò)宏觀財(cái)政政策，是一個(gè)較為熟練的例行收支的機(jī)構(gòu)。在１９９８—２００１年時(shí)，為了對(duì)付亞洲金融風(fēng)暴導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)收縮，以擴(kuò)大發(fā)行建設(shè)國(guó)債的方式，操作了擴(kuò)張性的財(cái)政政策。但是，同時(shí)財(cái)政收入?yún)s高速度增長(zhǎng)，卻起著明顯收縮經(jīng)濟(jì)的反作用。因此，１９９８—２００１年實(shí)行的“積極的財(cái)政政策”，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，實(shí)際上并不“積極”，擴(kuò)張的財(cái)政政策（發(fā)行建設(shè)國(guó)債）和收縮的財(cái)政政策（財(cái)政收入增長(zhǎng)太快）相抵消后，其實(shí)財(cái)政并沒(méi)有在１９９８—２００１年應(yīng)付亞洲金融風(fēng)暴造成的收縮中起多少擴(kuò)張作用。當(dāng)然，財(cái)政收入增長(zhǎng)很快，再不用發(fā)行國(guó)債的方式支撐，那么，國(guó)民經(jīng)濟(jì)會(huì)陷入更加收縮的困境。此是老話，不再細(xì)論。關(guān)鍵問(wèn)題是，目前中國(guó)的財(cái)政體制政策對(duì)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)并不利。

　?。牵模械亩愘M(fèi)負(fù)擔(dān)和企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的高低，與創(chuàng)業(yè)是否活躍和就業(yè)能不能擴(kuò)張，有著很強(qiáng)的相關(guān)關(guān)系。ＧＤＰ的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)越高，企業(yè)特別是個(gè)體、微型和中小企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)越重，創(chuàng)業(yè)越受打擊，就業(yè)機(jī)會(huì)越難擴(kuò)大。有關(guān)部門(mén)認(rèn)為中國(guó)ＧＤＰ的稅負(fù)較低，這主要是只將預(yù)算內(nèi)的收入與ＧＤＰ相比的結(jié)果。比如，２００４年，財(cái)政收入為２６３５６億元，ＧＤＰ為１５９８７８億元，ＧＤＰ稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率僅僅為１６．５％。但是，實(shí)際上，廣義的國(guó)家收入＝２４１４１億稅收＋社會(huì)保障５７８０億元＋公共管理部門(mén)和社會(huì)組織收費(fèi)１２２１１億元（其中小部分進(jìn)入預(yù)算內(nèi)收入，還有一部分進(jìn)入各級(jí)財(cái)政預(yù)算外收支兩條線管理，另有一部分為自收自支）＋土地收入年平均３００萬(wàn)畝乘以平均１５萬(wàn)元價(jià)格為４５００億元左右＝４６６３２億元，與當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值相比，實(shí)際ＧＤＰ的稅費(fèi)率高達(dá)３１％，超過(guò)發(fā)展中國(guó)家能承受上限的２５％近６個(gè)百分點(diǎn)。２００５年一些數(shù)據(jù)較難取得，ＧＤＰ的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率估計(jì)不會(huì)低于３０％。加上企業(yè)辦事需要的各種隱性的公關(guān)費(fèi)用和成本，包括攤派、贊助、辦班、訂雜志報(bào)刊、吃飯招待、企車(chē)政用、政費(fèi)企負(fù)等，估計(jì)ＧＤＰ的負(fù)擔(dān)率在４０％左右。

　　而從企業(yè)經(jīng)營(yíng)來(lái)看，企業(yè)生產(chǎn)要收１７％的增值稅，經(jīng)營(yíng)要交５．５％的營(yíng)業(yè)稅，利潤(rùn)要收３３％的所得稅，微型和中小企業(yè)分紅，還要交２０％以上的個(gè)人所得稅，再加上工商、質(zhì)檢等政府各部門(mén)的收費(fèi)，以及各政府和行政性事業(yè)單位不斷的罰款，據(jù)問(wèn)卷調(diào)查，實(shí)際上企業(yè)特別是個(gè)體、微型和中小企業(yè)，如果不設(shè)法避稅，將近８５％的企業(yè)會(huì)破產(chǎn)倒閉。由于不堪稅收重負(fù)，以及政府工商、質(zhì)檢、城管、交通、交警等部門(mén)的亂收亂罰，１９９９年到２００４年中國(guó)個(gè)體工商戶凈減少７７０萬(wàn)個(gè)，每年破產(chǎn)１２８萬(wàn)個(gè)；２００５年一年，法人企業(yè)凈破產(chǎn)關(guān)閉了３０萬(wàn)家。如果一個(gè)企業(yè)平均就業(yè)１０個(gè)勞動(dòng)力，一個(gè)個(gè)體戶就業(yè)２．５個(gè)勞動(dòng)力，會(huì)因個(gè)體和企業(yè)破產(chǎn)倒閉，全社會(huì)減少２２２５萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。

　　中國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)是最不利于投資、創(chuàng)業(yè)和擴(kuò)大就業(yè)的體制。１．稅收的大部分來(lái)自于投資和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，能擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)的投資、創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營(yíng)稅賦最重，而財(cái)產(chǎn)稅、消費(fèi)稅和個(gè)人所得稅在全部稅收中所占比重很小。２．非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的投資和房地產(chǎn)等稅費(fèi)較輕，而生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的投資和房地產(chǎn)稅費(fèi)較重。比如，企業(yè)的廠房等等要交房產(chǎn)稅，而政府的辦公大樓等，則不需要交稅。３．不能增加就業(yè)的特大和大型企業(yè)相對(duì)于個(gè)體、微型和中小企業(yè)，政府各部門(mén)的收費(fèi)相對(duì)要少得多，特別是不向工商管理部門(mén)交個(gè)體經(jīng)營(yíng)和企業(yè)管理費(fèi)，也不交市場(chǎng)管理費(fèi)。另外，由于利潤(rùn)中資本分配較多，避免了分紅要交的個(gè)人所得稅。而中小企業(yè)，政府各部門(mén)的收費(fèi)和罰款，要比特大和大型企業(yè)多得多，并且個(gè)人所得稅一項(xiàng)，要比資本密集的特大和大型企業(yè)多得多。４．在中國(guó)，除了東北的試點(diǎn)外，由于實(shí)行的是生產(chǎn)型增值稅，投資設(shè)備和廠房在稅收中不予抵扣，導(dǎo)致企業(yè)投資負(fù)擔(dān)較重，進(jìn)入市場(chǎng)的資金門(mén)檻和成本較高。５．即使對(duì)于大學(xué)生、復(fù)員軍人、下崗職工，進(jìn)行所謂的創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠，免稅免費(fèi)，也是特惠制，只對(duì)特定的對(duì)象在一定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行優(yōu)惠，而不是對(duì)所有的能增加就業(yè)的個(gè)體、微型和中小企業(yè)實(shí)行普惠制。

　　從美國(guó)政府的稅收結(jié)構(gòu)來(lái)看，聯(lián)邦稅收以個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅和公司所得稅為主，其中個(gè)人所得稅約占一半；社會(huì)保障稅約占３０％；公司所得稅約占１０％。美國(guó)的州稅和市縣稅則以財(cái)產(chǎn)稅、銷(xiāo)售稅和個(gè)人所得稅為主，三者之和約占７５％～８０％，從企業(yè)中收的很少?？梢钥闯觯绹?guó)的稅收中，公司稅只占很少的一部分，這是一種鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、投資和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的稅收機(jī)制。與美國(guó)的稅制比較，中國(guó)實(shí)際上實(shí)行的是抑制創(chuàng)業(yè)、投資和經(jīng)營(yíng)的稅收制度，進(jìn)而對(duì)擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)非常不利。

　　在中國(guó)，最影響創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的是，各級(jí)財(cái)政對(duì)工商、質(zhì)檢、城管、交通、藥監(jiān)等政府各執(zhí)法部門(mén)和行政性事業(yè)單位實(shí)行的預(yù)算外收支兩條線、變相下達(dá)創(chuàng)收任務(wù)、超收獎(jiǎng)勵(lì)、罰款分成的體制。這種體制極大地刺激了政府各有關(guān)部門(mén)和行政事業(yè)性單位千方百計(jì)、想方設(shè)法、巧立名目、大肆收費(fèi)罰款的積極性，使個(gè)體、微型和中小企業(yè)不堪重負(fù)，大量個(gè)體戶、微型和中小企業(yè)因此而破產(chǎn)倒閉。根據(jù)經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)，２００４年公共管理部門(mén)和社會(huì)組織共收費(fèi)１２２１１億元，其中政府各部門(mén)收了９３６７．６７億元，法院和檢察院收了３６５．０３億元，村組織向村民收了１０５６．７７億元，其余是一些其他的收費(fèi)項(xiàng)目，相當(dāng)于當(dāng)年稅收的５０％。估計(jì)從個(gè)體、微型和中小企業(yè)身上收取的各種收費(fèi)和罰款，規(guī)模大約在３０００億元左右。

　　總之，現(xiàn)行的財(cái)政體制和政策不利于中國(guó)的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。

　　四、中央宏觀調(diào)控與部門(mén)利益?zhèn)鲗?dǎo)的扭曲

　　中央和國(guó)務(wù)院一直將就業(yè)和民生作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)工作的頭等大事來(lái)抓。提出了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，要求發(fā)展成果應(yīng)當(dāng)由全體人民共享，強(qiáng)調(diào)提高人民生活水平，走共同富裕之路，全面建設(shè)小康社會(huì)，建設(shè)一個(gè)人民生活安居樂(lè)業(yè)的國(guó)家。

　　從過(guò)去宏觀調(diào)控的工作來(lái)看，考慮地區(qū)發(fā)展布局、煤電油運(yùn)平衡、物價(jià)是高還是低多一些，而關(guān)注真實(shí)的失業(yè)情況少一些。去年和今年以來(lái)，宏觀調(diào)控在分析和解決就業(yè)方面做了大量的工作。但是，一是從宏觀調(diào)控看，由于城鎮(zhèn)登記失業(yè)率數(shù)據(jù)不反映真實(shí)情況，無(wú)法用一個(gè)可用的指標(biāo)來(lái)下達(dá)調(diào)控任務(wù)，無(wú)法評(píng)價(jià)和衡量全國(guó)和各地區(qū)調(diào)控失業(yè)率的工作，也無(wú)法以真實(shí)的失業(yè)率指標(biāo)來(lái)考核、促使和監(jiān)督各地解決就業(yè)任務(wù)的執(zhí)行和完成情況。二是前面已經(jīng)論述，擴(kuò)大就業(yè)的貨幣和財(cái)政體制及政策都有很大的缺陷，并且各有關(guān)部門(mén)往往出臺(tái)對(duì)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)不利的法規(guī)、條例和政策，對(duì)就業(yè)方面的宏觀調(diào)控工作，實(shí)際上沒(méi)有落實(shí)的體制和機(jī)制來(lái)進(jìn)行保證。

　　從各有關(guān)部門(mén)出臺(tái)的法律、法規(guī)、條例和政策來(lái)看，往往對(duì)創(chuàng)業(yè)和擴(kuò)大就業(yè)不利。一是目前政府各部門(mén)都非常愿意爭(zhēng)奪對(duì)某項(xiàng)事宜的審批權(quán)和執(zhí)法管理權(quán)，于是部門(mén)之間重復(fù)審批和交叉執(zhí)法情況十分嚴(yán)重，往往給個(gè)體、微型和中小企業(yè)帶來(lái)重復(fù)性行政管理和交叉、矛盾執(zhí)法等難題。二是各有關(guān)部門(mén)出臺(tái)的部門(mén)法律、法規(guī)和條例，重要的內(nèi)容是收取各種費(fèi)用和設(shè)置各種罰款，并且罰款的區(qū)間很大，為部門(mén)尋取“合法”的利益設(shè)計(jì)了機(jī)制；并且往往是執(zhí)法和收費(fèi)及罰款緊密結(jié)合在一起，特別還與相當(dāng)數(shù)量的具體執(zhí)法者謀取個(gè)人和小團(tuán)體利益結(jié)合在一起，使廣大的個(gè)體、微型和中小企業(yè)敢怒不敢言。相當(dāng)多的個(gè)體、微型和中小企業(yè)破產(chǎn)倒閉，不是因?yàn)槭袌?chǎng)環(huán)境不好，而是因?yàn)檎鞑块T(mén)的管理、執(zhí)法、收費(fèi)和罰款導(dǎo)致的。三是各政府管理部門(mén)往往在事前設(shè)置了許多障礙，從理念上他們以為，只要將可能違法的自然人和法人用前置設(shè)置的辦法堵住，違法行為就會(huì)減少。結(jié)果，一方面將許多可以創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的活動(dòng)抑制住了，另一方面，有的自然人因生活所迫，只好非法經(jīng)營(yíng)。四是一旦一些方面出了問(wèn)題，中央和國(guó)務(wù)院要求加強(qiáng)管理時(shí)，這些部門(mén)往往曲解中央和國(guó)務(wù)院的要求，不是研究如何鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)和投資，而是在事中強(qiáng)調(diào)監(jiān)督和管理，趁機(jī)加大自己審批、許可、收費(fèi)、罰款的權(quán)力，特別是增加前置性審批和許可，給許多創(chuàng)業(yè)、投資和就業(yè)機(jī)會(huì)設(shè)置了非常高、難和繁多的門(mén)檻。這樣，再出問(wèn)題時(shí)，這些部門(mén)就可推脫責(zé)任；不出問(wèn)題時(shí)，可以收費(fèi)和罰款，獲得部門(mén)利益；企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行創(chuàng)業(yè)和投資時(shí)，還可以行使一下“審批”和“許可”權(quán)力。

　　中央強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控，地方的行動(dòng)要統(tǒng)一到中央的精神上來(lái)，這是正確的。問(wèn)題是，中央各有關(guān)部門(mén)的一些文件、條例等等是否就是代表中央。因?yàn)?，各有關(guān)部門(mén)都有自己的部門(mén)利益，如果某個(gè)地方真是按照中央各有關(guān)部門(mén)的各種部門(mén)法律、法規(guī)、條文和其他文件要求行動(dòng)，一點(diǎn)也不走樣，我敢斷言，這個(gè)地區(qū)一步也發(fā)展不了，并將陷入較嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)困境。這幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、創(chuàng)業(yè)活躍、個(gè)體戶和企業(yè)數(shù)量多、轉(zhuǎn)移了大量勞動(dòng)力、真實(shí)失業(yè)率低、財(cái)政稅收較寬裕的地區(qū)，往往是不聽(tīng)中央各有關(guān)部門(mén)的話而“亂審批項(xiàng)目”、“亂占亂用土地”、“非法民間借貸猖獗”、“偷漏稅費(fèi)嚴(yán)重”的地區(qū)；相反，那些認(rèn)真執(zhí)行中央各有關(guān)部門(mén)文件和精神的地區(qū)，卻創(chuàng)業(yè)不足、就業(yè)困難、大量下崗、人民生活水平低下、財(cái)政稅收相當(dāng)緊張。因此，我認(rèn)為，在中央各部門(mén)的管理理念和文件條例中，在鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)和擴(kuò)大就業(yè)方面應(yīng)當(dāng)與黨中央和國(guó)務(wù)院提出的就業(yè)是民生之本、以人為本、執(zhí)政為民的精神保持一致。否則，中央一些部門(mén)的精神與黨中央和國(guó)務(wù)院的精神不一致，而地方又與這些部門(mén)保持一致，則鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)和擴(kuò)大就業(yè)就會(huì)成為一句空話。地方上在以人為本、關(guān)注民生、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、擴(kuò)大能增加就業(yè)的投資、降低真實(shí)的失業(yè)率等方面與中央精神保持一致，是指與科學(xué)發(fā)展觀、以人為本、深化改革、創(chuàng)新機(jī)制等保持一致，而不是與各有關(guān)部門(mén)行政管制、收費(fèi)罰款的條文保持一致。

　　我覺(jué)得，加強(qiáng)中央對(duì)全國(guó)的宏觀調(diào)控，一是組織人事上要高度集中，經(jīng)濟(jì)決策要適度分散，限制各部門(mén)的權(quán)力，給地方以較大發(fā)展與改革的空間；二是中央要嚴(yán)格考核各地的真實(shí)失業(yè)率、生態(tài)環(huán)境、教育衛(wèi)生、土地利用、耕地保護(hù)、資源節(jié)約、社會(huì)治安、社會(huì)保障網(wǎng)、人口控制等指標(biāo)。不要讓各部門(mén)都出臺(tái)各種規(guī)定和繁多的指標(biāo)來(lái)限制地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)和鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的積極性。（未完待續(xù)）

（作者周天勇，單位：中央黨校研究室）

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